Aby postępowanie mogło zakończyć się decyzjš, czyli aby mogła na tšpić realizacja obowišzku wynikajšcego z normy kompetencyjnej, m istnieć norma materialna. Przyjęcie, że wszczęcie postępowania zależy od my materialnej wykonywanej z wykorzystaniem regulacji proceduralnej, magałoby wyranego zastrzeżenia w treci tej regulacji. Jak już jednak wiedziano, obowišzek prowadzenia postępowania nie jest równoznac z istnieniem podstawy prawnej do wydania decyzji. Ocena stanu sprawy w p stepowaniu wszczynanym z urzędu może okazać się błędna w zakresie istnień podstawy do wydania decyzji. To nie oznacza, że nie istniało postępowani a tym samym, że nie istniała strona.
Dšżenie do uproszczenia postępowania i ułatwienia pracy organów orze kajšcych w wyniku połšczenia w jedno postępowanie kilku spraw administra cyjnych leżało u podstaw wprowadzenia do KPA regulacji art. 62. Zgodnii z rym przepisem, jeżeli kumulatywnie spełnione zostajš następujšce przesłanki postępowanie dotyczy więcej niż jednej strony, prawa lub obowišzki stron nikajš z tego samego stanu faktycznego i z tej samej podstawy prawnej, uid/ w sprawie właciwy jest ten sam organ, można wszczšć i prowadzić jedno po-; stepowanie, które będzie dotyczyło więcej niż jednej strony. W wyniku wpro-1 wadzenia do ustawy tego przepisu można uniknšć niedogodnej sytuacji mnożę? nia postępowań prowadzonych w stosunku do uczestników, między którymi istniejš więzi faktyczne i prawne. Norma art. 62 KPA ma jednak charakter ii kultatywny i ocenie organu pozostawiono zasadnoci wszczęcia i prowadzeni jednego postępowania, jeżeli przyczyni się to do jego uproszczenia. w pierwszych komentarzach dotyczšcych nowej regulacji H. Starczewski wyia ził poglšd, iż przed podjęciem postępowania w tej formie należy ocenić, czy z. korzystaniem z niego przemawia charakter sprawy1. Posługiwanie się tš reguła
1 H. Starczewski, Seminarium Kodeksu Postępowania Administracyjnego, cz. 2, Warsza 1981, s. 5.
Nb. 89
§ 14. Wszczęcie postępowania
89
91
ja nie powinno następować w wypadku sprzecznoci interesów uczestników Dostępowania. Przeprowadzenie postępowania odwoławczego i przekazanie skargi do sšdu administracyjnego komplikuje bowiem działania organu, a także ' "może prowadzić do złożonej sytuacji w sferze egzekucji. Komplikacje takie mogš byc następstwem ostatecznoci decyzji wobec jednych uczestników postępowania, gdy pozostali wystšpiš z odwołaniami, a następnie skorzystajš z kontroli sšdu administracyjnego. Już samo dysponowanie aktami sprawy może w takim wypadku napotkać trudnoci, gdy korzystać z nich ma jednoczenie więcej organów.
- Z art. 62 KPA wynika, że właciwy organ może jedynie wszczšć i prowadzić na tej podstawie postępowanie. Oznacza to, że regulacja nie daje podstaw do łšczenia postępowań będšcych już w toku (por. wyr. NSA z 14.1.1993 r., SA/Wr 1408/92, z aprobujšcš glosš Z Kmieciaka, OSP 1994, Nr 12, poz. 233, oraz powołane tam orzecznictwo). W sytuacji gdy wspólne elementy ujawniš się w póniejszym stadium postępowania, zastosowanie regulacji art. 62 KPA nie może nastšpić. Takie stanowisko wyrażono w wyr. NSA z 21.10.1992 r. (V SA 86/92 i 436-466/92, OSP 1994, Nr 2, poz. 23), uznajšc że połšczenie postępowań poza stadium wszczęcia powoduje, że decyzja wydana w takim postępowaniu jest dotknięta wadš uzasadniajšcš uznanie jej za wydanš z rażšcym naruszeniem prawa.
Konstrukcja art. 62 KPA była przedmiotem wštpliwoci od chwili jej wprowadzenia do ustawy i krytyczne oceny w odniesieniu do omawianego artykułu podnoszone były wielokrotnie zarówno w teorii1, jak i na podstawie analiz orzecznictwa2. ródłem wštpliwoci, które towarzyszš stosowaniu tego przepisu, jest okolicznoć, że został on doć mechanicznie przeniesiony do KPA. Artykuł 62 KPA stanowi niemal dosłowne tłumaczenie art. 127 ust. 1 jugosłowiańskiej ustawy o ogólnym postępowaniu administracyjnym3. W myl przepisów jugosłowiańskich (art. 127-129), łšczenie postępowań może następować w postępowaniu I, jak i II instancji, na mocy zaskarżalnego postanowienia. Te unormowania pozostajš w zwišzku z regulacjš dotyczšcš decyzji wydawanych w połšczonym postępowaniu (art. 212 ustawy jugosłowiańskiej) oraz doręczeń dokonywanych w wypadku wieloci stron (art. 90 ustawy jugosłowiańskiej).
Od ogólnej regulacji art. 62 KPA znajdujšcej zastosowanie w każdym postępowaniu, w którym spełnione mogš być przesłanki jego zastosowania, na-
Dawidowicz, Zarys..., s. 82 i nast. oraz tenże, Propozycje przebudowy systemu postępowania administracyjnego w KPA, PiP 1990, z. 2, s. 50.