oraz w zakresie rozwiązań ustrojowych reformy ustrojowej „centrum rządowego" w latach 1996-1997.
W świetle rozwiązań konstytucyjnych kategoria pojęciowa „rząd" nie jest pojęciem konstytucyjnoprawnym, tożsamym wyłącznie z naczelnym konstytucyjnym organem państwa w postaci Rady Ministrów. Konstytucyjnie określona koncepcja ustrojowa rządu jest ujmowana w szerszej kategorii, wyrażającej mechanizmy polityczne rządzenia państwem. W konstytucyjnym systemie rządów Rada Ministrów nie została pozbawiona walorów ustrojowych rządu, a przeciwnie, jest ona uznana za zasadniczy ośrodek rządzenia, w znaczeniu politycznych . mechanizmów rządzenia państwem3.
Rada Ministrów zachowuje charakter ustrojowy w znaczeniu tradycyjnie określanym pojęciem rządu. Na gruncie przepisów Konstytucji RP Rada Ministrów jest naczelnym kolegialnym organem, obejmującym w swym składzie zespół osób wyłonionych w ramach mechanizmów politycznych oraz w trybie procedur określonych w ustawie zasadniczej, decydującym pod kierownictwem prezesa Rady Ministrów o zasadniczych kwestiach polityki państwa, jak również sprawujących - w ramach systemu władzy wykonawczej - polityczne kierownictwo wobec organów administracji rządowej4.
Konstytucyjnie określony status Rady Ministrów w systemie ustrojowym Rzeczypospolitej odzwierciedla „modelowe" cechy ustroju parlamentarnego systemu rządów. Status ten wyznaczają rozwiązania prawnoustrojowe, dotyczące składu i struktury organizacyjnej, trybu powoływania i funkcjonowania, zadań
2 Zob. R. Mojak, Prawnoustrojowe i polityczne mechanizmy tworzenia rządu w Polsce (Prolegomena), „Przegląd Sejmowy" 2002, nr 5, s. 75.
3 Zob. R. Mojak, Skład, organizacja wewnętrzna oraz zasady i tryb funkcjonowania Rady Ministrów, w: Rada Ministrów. Organizacja i funkcjonowanie, pod red. A. Bałabana, Zakamycze 2002, s. 283-284.
4 Por. H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1998, s. 140.
197
ustrojowych, a także regulacje określające jej rolę ustrojową w mechanizmie rządzenia. W szczególności można wskazać - fundamentalne dla istoty ustrojowej systemu rządów parlamentarnych - regulacje konstytucyjne, wskazujące, że powoływanie i funkcjonowanie rządu oparte jest na zaufaniu parlamentu (Sejmu), co oznacza, że poparcie większości parlamentarnej jest warunkiem koniecznym jego utworzenia i funkcjonowania (art. 154-155 i art. 158 Konstytucji)5.
Reformy ustrojowe „centrum rządowego" dotyczyły przebudowy mechanizmów politycznoustrojowych funkcjonowania rządu. Naturalnie wskazywały one kierunek realizacji jego nowej koncepcji ustrojowej w przyszłych rozwiązaniach konstytucyjnych oraz wyznaczały Radzie Ministrów rolę w ustrojowym mechanizmie rządzenia. Już wówczas określono charakter politycznoustrojowy Rady Ministrów jako organ w swojej strukturze reprezentujący siły polityczne, stanowiące większość w parlamencie. Rada Ministrów, mająca status samodzielnego ustrojowo organu egzekutywy, przejęła na gruncie tych rozwiązań polityczne funkcje rządzenia - kreowania polityki państwa oraz kierowania administracją państwową.
Charakter politycznoustrojowy systemu rządów parlamentarnych w państwach współczesnych, w tym również w Polsce po 1989 r., w dużej mierze jest zdeterminowany ustrojową zasadą pluralizmu politycznego i instytucjonalizacją ustrojową partii politycznych6. Kwestią nie budzącą już dzisiaj dyskusji jest konstytucjonalizacja roli ustrojowej partii politycznych w parlamentarnym systemie rządów7. Współczesne rządy parlamentarne, w mechanizmie ich funkcjonowania, pozostają w ścisłym związku z układem sił między partiami w parlamencie.
Charakterystyczną cechą funkcjonowania rządu we współczesnym systemie parlamentarnym jest powiązanie go z partyjną większością w izbach parlamentarnych8. Partie polityczne są obecnie głównymi aktorami w politycznych mechanizmach rządzenia i to one wywierają zasadniczy wpływ na rządy parlamentarne, zwłaszcza w procesie formowania rządu. Frakcjom parlamentarnym partii politycz-
5 Por. szczegółową analizę konstytucyjnych mechanizmów powoływania i odpowiedzialności rządu w opracowaniach L. Garlickiego, Rada Ministrów: powoływanie-kontrola-odpowiedzialność, w: A. Bała-ban i inni, Rada Ministrów. Organizacja ..., s. 120 i n. oraz R. Mojaka, Prawnoustrojowe i polityczne mechanizmy ..., s. 75-80.
6 Konstytucja RP, w art. 11 ust. 1, stanowi, że Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia i działania partii politycznych. Partie polityczne zrzeszają na zasadnych dobrowolności i równości obywateli polskich w celu wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa.
7 W literaturze wskazuje się, że we współczesnych państwach demokratycznych wręcz zauważa się silną tendencję do konstytucjonalizacji partii politycznych, tj. konstytucyjnego określenia roli i zadań partii politycznych w państwie. Polskie rozwiązania konstytucyjne idą w tej mierze znacznie dalej aniżeli konstytucje Francji, Niemiec czy Włoch. Konstytucja RP dopuszcza, aby partie polityczne swoimi funkcjami wchodziły w obszar działalności państwa, przypisując im rolę i możliwość bezpośredniego wpływania na politykę państwa. Zob. szerzej na ten temat W. Sokolewicz, Partie polityczne w polskim prawie konstytucyjnym. Wczoraj, dziś, jutro, „Studia Prawnicze" 1991, z. 4 (110), s. 18, a także M. Chmaj, W. Sokół, M. Żmigrodzki, Teoria partii politycznych, Lublin 1997, s. 51 i n.
8 Zob. Z. Kiełmiński, Koalicje rządzące w systemie parlamentarnym, wyd. Centralny Ośrodek Metodyczny Studiów Nauk Politycznych, Warszawa 1984, s. 46.
198
nych przypadają z reguły uprawnienia decyzyjne we wszystkich aspektach funkcjonowania systemu parlamentarnego. Istotę tego zagadnienia dobitnie wyraził były prezydent RFN Richard von Weizsaker, w jednym z wywiadów udzielonych tygodnikowi „Die Zeit". Powiedział on wówczas, że „Partie wierzą w to, iż parlament kontroluje egzekutywę. Bardziej prawdziwe jest raczej to, że gremia kierownicze partii kierują pracami ustawodawczymi i pracami rządu. Ponieważ u nas z reguły większość parlamentarna opiera się na koalicji, ważnym centrum decyzyjnym jawią się rozmowy koalicyjne. Podczas nich wytycza się najważniejsze kierunki"9. Wypowiedź prezydenta R. von Weizsakera stanowi również ważny przyczynek do analizy problematyki rządów koalicyjnych w systemie rządów parlamentarnych.
GENEZA I CHARAKTER USTROJOWY
ORAZ MECHANIZMY POLITYCZNOUSTROJOWE
TWORZENIA PARLAMENTARNEGO RZĄDU KOALICYJNEGO