Wykonywanie prawa do inicjatywy przybrało formę bardzo zin-
stytucjonalizowanego, a zarazem zbiurokratyzowanego systemu, w którym role
uczestników tego wieloetapowego dialogu zostały ściśle określone (zarówno
wewnątrz samej Komisji i w jej strukturach, jak i wewnątrz Rady i COREPER-
u).
Oddając uprawnienia inicjatywne w gestię Komisji, traktaty
wspólnotowe określiły te obszary działań Wspólnot, w których wniosek
Komisji nie jest niezbędny do dalszych działań (nie dotyczy to jednak jej
opinii, która może okazać się pomocna). Ma to miejsce np. w procedurze
rewizyjnej traktatów.
Realizując uprawnienia inicjatywne Komisja musi wykazać wielki
pragmatyzm, wynikający z realiów polityczno-ekonomicznych, uwzględniający
interesy państw członkowskich oraz różnego rodzaju grup nacisku (lobby),
istniejących zarówno na "poziomie europejskim", jak i w poszczególnych
państwach członkowskich.
Komisja - reprezentant i wyraziciel interesów Wspólnot
Jest to instytucja, która nie tylko wykonuje powierzone jej zadania,
lecz także w sposób częstokroć kreatywny wpływa na współpracę między
państwami członkowskimi. Wyrażając i reprezentując interes Wspólnot Komisja
występuje niejako w podwójnej roli. Z jednej strony reprezentuje
"europejski", ogólnowspólnotowy interes w stosunkach z Radą Unii
Europejskiej, która jako organ międzyrządowy chroni przede wszystkim
interes państw członkowskich. Z drugiej zaś Komisja jest tym organem
Wspólnot, z którym porozumiewają się państwa i organizacje międzynarodowe
współpracujące ze Wspólnotami. W tym znaczeniu Komisja reprezentuje
Wspólnoty w stosunkach zewnętrznych. Jej uprawnienia w sferze stosunków
międzynarodowych wynikają z art. 228 Traktatu Rzymskiego.
Wspólnoty Europejskie mają podmiotowość prawnomiędzynarodową, co
oznacza, iż mogą zawierać umowy międzynarodowe z państwami trzecimi i
organizacjami międzynarodowymi (każda z trzech wspólnotowych organizacji ma
osobowość prawną).
Działając na podstawie i w granicach mandatu Rady Komisja jest
negocjatorem umów, które Wspólnoty zawierają z państwami trzecimi
i organizacjami międzynarodowymi. I tak np. Układ Europejski, ustanawiający
stowarzyszenie między Rzecząpospolitą Polską a Wspólnotami i ich państwami
członkowskimi, negocjowano z Komisją, działającą w ramach uprawnienia
(mandatu) nadanego jej przez Radę.
Samodzielność Komisji w prowadzeniu negocjacji jest w istotny sposób
ograniczona przez obligatoryjność jej współpracy ze specjalnymi komitetami
ustanowionymi przez Radę, których zadaniem jest wspieranie Komisji w
procesie negocjacji. Może to w praktyce oznaczać, iż działania Komisji są
poddane dodatkowej formie kontroli. Rada może także udzielać Komisji
wytycznych precyzujących jej zadania.
Zawarcie umowy pozostaje w gestii Rady, na podstawie wniosku, jaki
jej w tej sprawie przedstawi Komisja.
Uprawnienia Komisji dotyczą także możliwości przedstawienia Radzie
Unii Europejskiej propozycji zmian traktatów, na których opiera się
funkcjonowanie Wspólnot (Unii). Zmiany takie mogą być przeprowadzone na
specjalnie w tym celu zwołanej konferencji przedstawicieli rządów państw
członkowskich.
Komisja - organ wyborcy Wspólnot
Uprawnienia Komisji, wynikające z jej funkcji jako organu wyko-
nawczego, są niekiedy lokowane na czele kompetencji, jakie ma Komisja.
Wiąże się to z pojmowaniem jej roli zarówno w kontekście Traktatów - o
Wspólnocie Europejskiej i EURATOM-ie - jak i na tle wcześniejszych i
bardziej zdecydowanie określonych uprawnień, wynikających z Traktatu o
EWWiS. W charakterystyce Komisji wielokrotnie dominowało określanie jej
właśnie jako organu wykonawczego. Umniejszało to jej znaczenie, ponieważ
nie uwzględniało m.in. uprawnień Komisji do inicjatywy prawotwórczej i
czuwania nad przestrzeganiem prawa wspólnotowego, będących istotnymi celami
działalności tego organu.
W literaturze przedmiotu Komisję próbowano także klasyfikować albo
jako sekretariat, albo jako organ wykonawczy bądź kierowniczy, czasem też
administracyjny. Rzadziej określano ją jako organ ponadpaństwowy o cechach
politycznych.
Żadne z tych określeń, bez wyraźnego sprecyzowania jego cech
charakterystycznych, nie oddaje istoty uprawnień Komisji. Jeżeli zatem w
dalszym ciągu naszych rozważań będziemy się posługiwać skrótowym
określeniem, iż Komisja Europejska to organ wykonawczo-zarządzający, to
znaczy, że uwzględniono te wszystkie zastrzeżenia.
Jednym z prawnych przejawów wypełniania przez Komisję tej właśnie
funkcji jest możliwość przygotowania przez nią aktów wykonawczych do
decyzji (w szerokim tego słowa znaczeniu) Rady Unii Europejskiej oraz
bezpośrednio do poszczególnych postanowień traktatów. Przykładem takiej
działalności Komisji mogą być jej decyzje wydawane w sprawie ustanowienia
Unii Celnej. Jedynym zastrzeżeniem jest tu zgodność tej działalności z
harmonogramem zapisanym w traktatach.
Niezwykle ważne dla Komisji jako organu wykonawczego są kompetencje
powierzone jej przez Radę Unii Europejskiej na mocy art. 155 Traktatu
Rzymskiego. W minionych latach uprawnienia Komisji, wynikające z delegacji
Rady, stale wzrastały. Dotyczyły one tak istotnych zagadnień, jak polityka
rolna i ustalanie warunków współpracy w dziedzinie rolnictwa między
państwami członkowskimi a krajami trzecimi.
Uprawnienia, jakie ma Komisja na podstawie delegacji Rady Unii
Europejskiej, stanowią o istocie jej funkcji wykonawczych. Znaczny zakres
pełnomocnictw i uprawnień, nadających Komisji rangę organu wykonawczego,
wynika wyraźnie z delegacji Rady. Tkwi w tym jednak pewien paradoks, jeśli
weźmie się pod uwagę fakt, iż między tymi dwoma organami (Radą i Komisją)
zawsze istniała szczególna rywalizacja o przewodnictwo we Wspólnotach.
Mimo że granice delegowanych uprawnień podlegały w minionych latach
stałemu rozszerzaniu, za każdym razem Rada szczegółowo określała (i nadal
tak czyni) zakres przyznanych Komisji kompetencji oraz sposób ich
realizacji, wyznaczając tym samym ich prawne granice.
Bezpośrednie wykonywanie przez Komisję dyspozycji traktatowych
odnosi się przede wszystkim do spraw dotyczących konkurencji i zwalczania
nieuczciwych praktyk z tym związanych, a także do obrony rynku
wspólnotowego przed kartelizacją oraz limitowania nadmiernych subsydiów
państwowych dla określonych działów gospodarek narodowych bądź też
pojedynczych przedsiębiorstw, wreszcie - zwalczania dyskryminacyjnych
praktyk podatkowych.
Uprawnienie to ma charakter dyskrecjonalny i przysługuje wyłącznie
Komisji.
W zadaniach Komisji jako organu wykonawczego, o czym już wspomniano,
mieszczą się też działania o charakterze administracyjnym. Mianowicie
Komisja administruje wydatkami publicznymi oraz czterema głównymi